| Resumo: | Inspirado no contexto atual brasileiro de revisão concomitante dos marcos regulatórios dos setores de energia elétrica, mineração e petróleo & gás, fomos instigados a fazer uma reflexão sobre os fundamentos jurídicos mais basilares que ordenam a lógica regulatória desses setores. De início, percebemos que, no Brasil, os setores de energia elétrica, mineração e petróleo & gás muito se assemelham e estão intimamente relacionados ao atendimento do interesse público; por outro lado, constatamos também que divergem perceptivelmente no aspecto normativo, e possuem regulações próprias, independentes e autônomas entre si. É essa constatação de desigualdade normativa ante um aparente objetivo comum (o atendimento ao interesse público) que orienta nosso estudo acerca da identificação dos fundamentos jurídicos que propiciam o desenvolvimento regulatório. Qual a razão para três setores, a princípio idênticos na busca do interesse público, possuírem abordagens regulatórias tão distintas? Seria apenas uma questão de ordem técnica, que originaria três regulações altamente complexas e autônomas? Ou haveria um fator jurídico de diferenciação regulatória? Nossa análise toma o Estado como agente central da regulação setorial, tanto por este ser um agente privilegiado detentor exclusivo da competência regulatória, como pelo fato de ser, também, um agente econômico privilegiado, sempre que exerce a atividade empresarial. Assim, identificamos as formas de atuação do Estado nos setores de energia elétrica, mineração e petróleo & gás e buscamos dar-lhes significação e fundamentação juridicas. Nesta empreitada, fazemos inicialmente uma análise constitucional para constatar a incidência do interesse público sobre as atividades de energia elétrica, mineração e petróleo & gás e, após, seguimos os passos da doutrina brasileira tradicional de Direito Administrativo, que justifica e dá conteúdo jurídico à regulamentação dessas atividades segundo a dicotomia entre Serviços Públicos ("SP") e Atividades Econômicas em Sentido Estrito ("AEE"). Tão logo passamos a discutir a dicotomia SP x AEE e sua aplicação nos setores de energia elétrica, mineração e petróleo & gás, percebemos que a regulação contemporânea não se adequa às limitações teóricas propostas. Em outras palavras, as atividades nesses três setores não se comportam conforme a principiologia defendida pela doutrina tradicional de direito administrativo, que defende a vinculação dos serviços de energia elétrica à categoria de serviço público, enquanto mineração e petróleo & gás seriam atividades econômicas em sentido estrito. Identificada a incompatibilidade da dicotomia SP x AEE para justificar as diferenciações regulatórias existentes no plano abstrato, uma análise histórica da regulação setorial nos sugere uma outra resposta. Em um primeiro aspecto, concluímos inexistência de um elemento jurídico capaz de distinguir, a priori, as atividades de energia elétrica, mineração e petróleo & gás, sendo claro apenas a existência da vinculação dessas atividades ao atendimento do interesse público. Em um segundo aspecto, identificamos que o interesse na regulação setorial, no Brasil, tem por origem um elemento meta-jurídico, consubstanciado em momentos de crises econômicas, sociais e políticas. Assim, é a regulação-pela-crise o fator de diferenciação regulatória para os setores de energia elétrica, petróleo & gás e mineração, ao passo que a fundamentação jurídica dessa regulação fica adstrita apenas à necessidade de se atender o interesse público. O Estado, por sua vez, tem papel fundamental na estruturação dos setores regulados para o atendimento ao interesse público. Para tanto, o Estado deve utilizar-se não só de elementos jurídicos, mas também de instrumentos econômicos e procedimentais (entre outros) de forma que toda alteração nos marcos regulatórios atenda a finalidade última que é efetivar, no plano concreto, direitos e garantias constitucionalmente assegurados, e assim fazer das atividades reguladas um elemento de alavancagem do desenvolvimento econômico e social de um país. ______________________________________________________________________________ ABSTRACT
Encouraged by the current context of simultaneous reviews of the Brazilian regulatory frameworks for the electricity, oil & gas and mining sectors, we proposed to identify what are the main legal fundaments that order the regulatory mechanism of such sectors. Firstly, we realize that, in Brazil, the electricity, mining and oil & gas sector are much alike and closely related to the concept of public interest; on the other hand, we also realize that such activities differ significantly in their regulatory aspects, each activity having a specific, independent and autonomous regulation. It is such normative inequality, apparently contradictory to the common purpose shared by the three regulated sectors (to give effect to the public interest), that guides our study to identify what are the legal foundations that justifies the regulatory development. What are the reasons for three sectors, apparently sharing a common purpose, to have such different regulatory approaches? Is it the case of mere technical aspects that originate three autonomous and highly complex regulations? Or is there a legal aspect for the regulatory distinction. Our analysis conceives the State as a central agent of industry regulation, both because it is a privileged agent holding exclusive regulatory jurisdiction, and also due to the fact it is a privileged economic agent, whenever carrying out entrepreneurial activities. In this venture, we initially proceed with a constitutional analysis to evidence the binding between public interest and the activities of electricity, mining and oil & gas and, continuously, we follow the footsteps of the traditional doctrine of Administrative Law in Brazil, which justifies and gives content to the legal regulation of these activities according to the dichotomy of Public Utilities ("SP") and Economic Activities in Strict Sense ("AEE"). As soon as we discuss the dichotomy of SP x AEE and its usage in the sectors of electricity, mining and oil & gas, we realize that the contemporary regulation is not properly related to the theoretical implications suggested. In other words, the activities in such three sectors do not behave in accordance to the principles defended by the traditional doctrine of Administrative Law, which binds the electricity services to the category of public utility, whilst mining and oil & gas are bound to the category of economic activities in strict sense. Identified the incompatibility of the dichotomy SP x AEE to justify the regulatory differences existing, in abstracto, a historical analysis of industry regulation suggests another answer. As a first aspect, we defend the absence of a legal justification able to priorly distinguish a priori the electricity, mining and oil & gas sectors, being evidenced only the existence of a common purpose for these activities to serve the public interest. As a second aspect, we identified that the driving force for the industrial regulation in Brazil surpasses the strict legal analysis, and is a consequence of periods of economic, social and political crises. Hence, the cause for distinguishment of the regulatory frameworks for the electricity, oil & gas and mining sectors follows the rule of regulation-by-crisis, and the legal fundament of such changes to the regulatory frameworks is limited to the serving of public interest. The State, in its turn, plays a key role in structuring the regulated sectors to meet the public interest. To act in such manner, the State must not only use legal fundaments, but also economic and procedural instruments (among others), so all changes to the regulatory frameworks attend their ultimate goal, which is to make effective, at a concrete level, the secured constitutional rights and guarantees, and thus have the regulated activities used as an improvement mechanism for the economic and social development of a country. |
