Medida provisória como proxy da relação Executivo-Legislativo: uma releitura do indicador de desempenho legislativo aplicado ao Governo Bolsonaro (2019-2022)

Abstract

O estudo questiona o uso generalizado do indicador binário de aprovação de medida provisória (MP) para avaliar o desempenho legislativo do Executivo e a relação entre os Poderes. Parte-se da hipótese de perda de acurácia e objetividade da taxa de sucesso, propondo-se a elaboração de uma leitura mais rigorosa da tramitação de MPs, a partir do conteúdo das matérias. Em termos quantitativos, isso requalifica significativamente o desempenho legislativo do governo Bolsonaro de uma taxa de aprovação de 58% para uma taxa de consentimento Legislativo de 89% das MPs. Como metodologia, a investigação empírica associa procedimentos quantitativos e qualitativos para conduzir um estudo exploratório das MPs editadas entre 2019 e 2022. Demonstra-se que a perda de eficácia por decurso de prazo não subentende rejeição tácita, contrariamente à assunção comum. Identifica-se, sobretudo, consentimento do Legislativo quanto aos efeitos jurídicos produzidos. Os resultados evidenciam que o prazo de vigência de 120 dias, na maioria dos casos de perda de eficácia, mostra-se suficiente para atingir os objetivos do governo, independentemente da não conversão em lei. Isso demonstra que a perda de eficácia não é, automaticamente, resultado prejudicial ao Executivo, sendo equivocado assumir insucesso do governo nesse caso. Constata-se a estratégia de edição, cada vez maior, de MPs com efeitos temporários, que prescindem de conversão em lei. Refuta-se, assim, a expectativa de que uma MP editada deva ser convertida em lei e a presunção teórica de que a inércia do Legislativo signifique in limine reprovação de mérito. Taxas mais elevadas de não conversão em lei não indicam a priori pior desempenho do governo, como se não tivesse atingido seus objetivos com a MP, devendo ser analisadas as condições fáticas e materiais da tramitação de cada proposição. Em decorrência, o conceito de taxa de aprovação (sucesso) perde capacidade de síntese, especialmente diante da maior magnitude desse resultado no processo legislativo. Como conclusão, indica-se, em seu lugar, a adoção do conceito de taxa de consentimento do Legislativo como mais preciso e representativo da relação entre os Poderes.