Teoria da regulação responsiva e a regulação das concessões de rodovias federais no Brasil

Abstract

Este trabalho tem como objetivo avaliar a regulação dos contratos de concessão de rodovias federais frente aos pressupostos da Teoria da Regulação Responsiva, bem como os instrumentos de obtenção de evidências para a regulação utilizados pelas Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Para buscar esses objetivos, a pesquisa buscou responder aos seguintes questionamentos: (i) A Agência Nacional de Transportes Terrestres dispõe de mecanismos de persuasão das empresas reguladas no setor rodovias federais concedidas? (ii) Os mecanismos de coerção externa (enforcement) das concessionárias de rodovias federais vêm sendo aplicados de maneira eficaz? (iii) A Agência Nacional de Transportes Terrestres dispõe de mecanismos eficazes de obtenção de evidências para o processo de regulação das concessões de rodovias federais? Nesse contexto, o estudo veio averiguar as seguintes hipóteses de pesquisa: (i) A Agência Nacional de Transportes Terrestres ainda não implementou medidas de persuasão dos regulados nas concessões de rodovias federais; (ii) Os mecanismos de coerção externa das concessionárias de rodovias federais não vêm sendo aplicados de maneira eficaz; e (iii) A Agência Nacional de Transportes Terrestres não dispõe de mecanismos eficazes de obtenção de evidências para o processo de regulação das concessões de rodovias federais. Para responder ao questionamento (i), analisou-se as resoluções, que tratam da apuração de infrações e aplicação de penalidades, manuais de fiscalização das rodovias federais concedidas, bem como disposições de outras Agências Reguladoras à título de benchmarking. Para responder à Pergunta (ii), analisou-se resoluções, deliberações e portarias da ANTT, dos últimos quatro anos, que trataram da aplicação de medidas de coerção externa (enforcement) às concessionárias de rodovias federais, bem como decisões judiciais e arbitrais, nesse mesmo período, que tiveram como objeto a aplicação desses mecanismos nas concessões de rodovias federais. Para responder à pergunta (iii), a pesquisa avaliou as seguintes fontes de obtenção de evidências para o processo regulatório: a) fonte externa (público externo); e b) fonte interna. Quanto à fonte externa de obtenção de evidências, a partir de critérios extraídos de (OCDE, 2012), a pesquisa explorou o sítio da ANTT e o portal de pesquisa da Agência (ANTT legis), para buscar documentos como (termos aditivos, revisões tarifárias, relatórios de acompanhamento de obras, notas técnicas, relatórios da ouvidoria da Agência etc.), que possibilitassem avaliar a capacidade institucional da Agência de divulgar informações, das concessões de rodovias federais, oportunas para fomentar, não apenas a obtenção de evidências pelo público externo, como a compreensão, participação e controle dos usuários sobre o serviço. Quanto à fonte interna de evidências, avaliou-se as Análises de Impacto Regulatório (AIR) do

setor, tomando como critério as disposições do Guia Orientativo para Elaboração de Análise do Impacto Regulatório, elaborado pela Casa Civil (BRASIL, 2018). Para preparar o leitor, o Capítulo 1 apresentou a evolução do conceito de regulação, a diferenciação entre coerção extrínseca e intrínseca e os mecanismos de obtenção do compliance regulatório mais aceitos pelas teorias mais modernas da regulação. Após apresentação dos principais aspectos da Teoria da Regulação Responsiva (TRR) ainda no Capítulo 1, o Capítulo 2, para responder as perguntas (i) e (ii), avaliou a regulação das concessões de rodovias federais à luz dos pressupostos e das prescrições da TRR. Para responder à pergunta (iii), o Capítulo 3 avaliou os seguintes mecanismos de obtenção de evidências: a) público externo (item 3.1); e b) Análise do Impacto regulatório (item 3.2). Passando para as conclusões da pesquisa, em que pese a ANTT vir implementando o Projeto Atuação Responsiva e a Resolução 5.950/2021 prever importantes mecanismos persuasivos, até o fechamento desse trabalho, a regulação das concessionárias de rodovias federais não dispõe de nenhum mecanismo de persuasão. Além disso, verificou-se problemas significativos nos mecanismos de coerção externa da Agência, tendo este trabalho apresentado diferentes causas para esse problema, destacandose: as cláusulas de juízo arbitral e pleitos de revisão quinquenal pendentes de decisão. Quanto à obtenção de evidências pelo público externo, verificou-se que, em que pese aspectos positivos como divulgação de dados brutos das rodovias, a ANTT necessita ampliar a sua transparência para viabilizar, não apenas a obtenção de evidências pelo público externo, como o acompanhamento, a participação e controle do serviço pelos usuários e a sociedade. Quanto à obtenção de evidências por meio das AIRs, verificou-se que os Relatórios de Impacto Regulatório do setor possuem caráter meramente formal e estão desvinculados do propósito de buscar uma validação científica das soluções dos problemas regulatórios. O trabalho apresentou as causas dessa situação, destacando-se a não aplicação, pela ANTT, do Guia da Casa Civil (BRASIL, 2018), bem como apontou, com base em (OCDE, 2016), que a avaliação das AIRs, por órgão de controle externo, pode favorecer a ampliação do seu uso e a melhoria da sua qualidade.